1. Luật Thanh tra quy định thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân[1]. Với bản chất đó, thanh tra là hoạt động của cơ quan nhà nước, luôn mang tính quyền lực và là một bộ phận cấu thành không thể thiếu của quản lý nhà nước nói chung. So với các hoạt động thực thi quyền lực khác thì thanh tra là lĩnh vực hoạt động rất đặc thù. Tính chất đặc thù đó đặt ra những yêu cầu riêng đối với việc quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Trước hết, quản lý nhà nước về công tác thanh tra có những đặc điểm chung của quản lý nhà nước nhưng bản thân thanh tra là một trong những nội dung quản lý nhà nước nên quản lý nhà nước về công tác thanh tra có thể coi là "quản lý đối với quản lý". Với đặc điểm này, chủ thể, nội dung, phạm vi, đối tượng, phương pháp và hình thức quản lý nhà nước về công tác thanh tra có nhiều điểm khác biệt so với quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội. Nội dung và phạm vi quản lý nhà nước về công tác thanh tra rất rộng, không chỉ trong việc tổ chức các hoạt động thanh tra trực tiếp (như xây dựng định hướng chương trình, kế hoạch thanh tra; lãnh đạo, chỉ đạo các cuộc thanh tra; tổ chức thực hiện kết luận, quyết định xử lý về thanh tra…) mà còn bao gồm cả việc tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra nói chung: ban hành văn bản thực hiện pháp luật; tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật; thanh tra, kiểm tra trách nhiệm thực hiện pháp luật về thanh tra; hợp tác quốc tế về thanh tra… Với nội dung và phạm vi đó, quản lý nhà nước về công tác thanh tra không chỉ thuộc thẩm quyền của các cơ quan thanh tra nhà nước mà thuộc thẩm quyền của nhiều cơ quan quản lý, bao gồm cả cơ quan quản lý có thẩm quyền chung (Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp) và cả các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành (Bộ, cơ quan ngang bộ, Sở…). Đối tượng của quản lý nhà nước về công tác thanh tra cũng có những điểm đặc thù. Nếu như quản lý nhà nước về ngành kinh tế - xã hội có rất nhiều đối tượng quản lý là các tổ chức, cá nhân bên ngoài bộ máy nhà nước thì đối tượng quản lý nhà nước về công tác thanh tra chủ yếu là những chủ thể có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước. Sự khác biệt về đối tượng cũng đòi hỏi phải có các biện pháp và hình thức quản lý phù hợp. Nếu như quản lý nhà nước về ngành kinh tế - xã hội tập trung vào việc ban hành các quyết định cá biệt để áp dụng pháp luật thì quản lý nhà nước về công tác thanh tra tập trung vào việc tổ chức thực hiện pháp luật, hướng dẫn nghiệp vụ, theo dõi, kiểm tra, đôn đốc.... 2. Cơ sở pháp lý của quản lý nhà nước về công tác thanh tra hiện nay được quy định trong Hiến pháp và nhiều văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy hành pháp và pháp luật về thanh tra. Chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra rất rộng, bao gồm: Chính phủ, Thanh tra Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện và các cơ quan thanh tra. Để thực hiện chức năng này, pháp luật quy định thẩm quyền, nhiệm vụ, quyền hạn của từng chủ thể. Trong hệ thống hành chính, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp và là cơ quan chấp hành của Quốc hội. Chính phủ có thẩm quyền “Thống nhất quản lý nền hành chính quốc gia… tổ chức công tác thanh tra, kiểm tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, phòng, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước…”[2]. Đối với các bộ, cơ quan ngang bộ thì Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc[3]. Ở địa phương, Uỷ ban nhân dân các cấp là cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền chung và chức năng quản lý nhà nước chủ yếu do Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện. Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền tổ chức việc thanh tra, kiểm tra theo quy định của pháp luật. Trong quản lý nhà nước về công tác thanh tra, các cơ quan thanh tra nhà nước có vai trò quan trọng. Điều 5, Luật Thanh tra năm 2010 quy định: “Cơ quan thanh tra nhà nước trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện và giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện Uỷ ban nhân dân về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng; tiến hành thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng theo quy định của pháp luật”. Hướng dẫn thi hành Luật Thanh tra năm 2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 86/2011/NĐ-CP ngày 22 tháng 09 năm 2011 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thanh tra (Nghị định 86) và dành riêng một chương (Chương 6) quy định quản lý nhà nước về công tác thanh tra, trong đó có quy định về thẩm quyền, nội dung quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Thứ nhất, Nghị định số 86/2011/NĐ-CP xác định thẩm quyền quản lý nhà nước về công tác thanh tra như sau: - Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác thanh tra trong phạm vi cả nước. - Thanh tra Chính phủ chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ. - Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Uỷ ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra trong phạm vi quản lý của mình; hướng dẫn, đôn đốc, kiểm tra các cơ quan, tổ chức do mình quản lý trong việc thực hiện pháp luật về thanh tra; thực hiện chế độ báo cáo về công tác thanh tra theo quy định. - Thanh tra nhà nước các cấp giúp Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Thứ hai, Nghị định số 86/2011/NĐ-CP quy định 09 nhóm nội dung quản lý nhà nước về công tác thanh tra, bao gồm: - Xây dựng, trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền các văn bản pháp luật về công tác thanh tra. - Tuyên truyền, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra. - Thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định pháp luật về thanh tra. - Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức làm công tác thanh tra. - Tổng hợp tình hình về công tác thanh tra. - Kiểm tra, giám sát, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra; xử lý vi phạm pháp luật về thanh tra. - Tổng kết kinh nghiệm về công tác thanh tra. - Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến hoạt động thanh tra. - Thực hiện hợp tác quốc tế về công tác thanh tra. Bên cạnh đó, Nghị định 86/2011/NĐ-CP còn quy định về chế độ thông tin, báo cáo về công tác thanh tra và việc thu thập thông tin của các cơ quan thanh tra nhà nước…. 3. Từ thực tiễn thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra trong thời gian qua có thể thấy hầu hết các nội dung quản lý nhà nước về công tác thanh tra đã được các cơ quan có thẩm quyền thực hiện theo quy định, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra trong cả nước nhưng vẫn còn một số bất cập. Các cơ quan thanh tra nhà nước là lực lượng nòng cốt trong thực hiện chức năng QLNN về công tác thanh tra nhưng địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước chưa được xác định rõ, nhất là đối với thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra sở và thanh tra huyện. Về địa vị pháp lý, cơ quan thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra sở, thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn giúp Bộ trưởng, Giám đốc Sở, Uỷ ban nhân dân cùng cấp nhưng pháp luật chưa xác định rõ các cơ quan này thực hiện “chức năng quản lý nhà nước” hay chỉ thực hiện một số “nhiệm vụ quản lý nhà nước” về công tác thanh tra. Nội dung một số quy định còn chưa thống nhất. Ví dụ, Điều 24, Luật Thanh tra năm 2010 có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra sở, trong đó có quy định cụ thể về nội dung quản lý nhà nước về công tác thanh tra nhưng Điều 23 lại không xác định thanh tra sở đây là cơ quan tham mưu thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Về nhiệm vụ, quyền hạn, Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành có quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước. Tuy nhiên, quy định hiện hành chưa có sự phân định về thẩm quyền quản lý của các cơ quan thanh tra nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước trong lĩnh vực này. Nếu đối chiếu với các nội dung quản lý nhà nước về công tác thanh tra theo Điều 58 Nghị định 86/2011/NĐ-CP thì có một số nội dung không rõ cơ quan nào chịu trách nhiệm thực hiện và phạm vi thực hiện đến đâu. Ngoài ra, một số vấn đề liên quan trực tiếp đến quản lý nhà nước về công tác thanh tra nhưng không được quy định trong nội dung quản lý nhà nước nên thực tế đã gặp một số vướng mắc trong xử lý, ví dụ như việc xử lý chồng chéo trong hoạt động thanh tra; xem xét xử lý những vấn đề mà Chánh Thanh tra không nhất trí với thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp về công tác thanh tra; xem xét lại, xử lý các kết luận thanh tra; chỉ đạo và tiến hành thanh tra lại… Từ đặc điểm của công tác thanh tra và thực tiễn quản lý nhà nước về công tác thanh tra trên đây đòi hỏi trong thời gian tới phải thống nhất trong nhận thức và tiếp tục hoàn thiện các quy định của pháp luật về quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Chiến lược phát triển ngành Thanh tra đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã xác định mục tiêu và nhiệm vụ trong giai đoạn từ năm 2021 đến năm 2030 là: Cơ quan thanh tra nhà nước ở Trung ương là cơ quan của Chính phủ, chịu sự lãnh đạo trực tiếp của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ. Cơ quan thanh tra cấp tỉnh chịu sự chỉ đạo trực tiếp về công tác, tổ chức, nghiệp vụ của thanh tra cấp trên…. Xây dựng các cơ quan thanh tra tập trung, thống nhất theo cấp hành chính gồm 2 cấp, cấp Trung ương và cấp tỉnh". Khi thiết lập hệ thống cơ quan thanh tra tập trung, thống nhất như tinh thần của Chiến lược phát triển ngành Thanh tra thì các cơ quan thanh tra sẽ tập trung quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Vì vậy, pháp luật cũng xác định rõ giới hạn thẩm quyền của các bộ và Uỷ ban nhân dân các cấp trong quản lý nhà nước về công tác thanh tra./. TS. Nguyễn Tuấn Khanh Phó Viện trưởng, Viện Khoa học Thanh tra
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- [2] Khoản 5, Điều 96, Hiến pháp năm 2013 [3] Khoản 10, Điều 34, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 |
